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Sociétés

Les autorités locales au Yémen (1963-2002)

Premiers éléments pour une étude juridique
Nathalie Toye

Résumés

Cet article s'attache à décrire les différentes législations sur les collectivités locales, qui ont eu cours dans le Yémen du Nord, puis dans le Yémen réunifié, depuis la Révolution de 1962 jusqu'aux lois votées en 2000. Il montre ainsi les ambiguïtés et les limites du processus de “ décentralisation ” dans une nation dont la construction est loin d'être achevée.

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Mots-clés :

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Géographique :

YEM
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Texte intégral

1L’adoption, en 2000, de la première loi sur les autorités locales du Yémen réunifié fut présentée comme l’acte fondateur de la décentralisation dans le pays. Le droit public français enseigne que l’Etat doit tout d’abord parachever sa construction nationale avant de déléguer à des autorités infra-étatiques une partie de ses compétences. Avec la déconcentration des pouvoirs, les organes centraux disposent du pouvoir de décision sur tout le territoire jusqu’aux unités locales. Par la suite, les autorités locales acquièrent une certaine autonomie et deviennent des « collectivités locales ». Ainsi, la décentralisation territoriale implique la participation des populations à la gestion des affaires qui les concernent le plus directement, par le biais d’organes élus, ce qui permet aux autorités locales d’être relativement indépendantes du pouvoir central du gouvernement. Cet article n’a pas pour objet de commenter la construction de l’administration territoriale du Yémen dans tous ses aspects. Il s’attachera à en présenter le parcours juridique puis à approfondir certaines thématiques. Un rappel des législations adoptées depuis la proclamation de la République Arabe du Yémen (RAY)1 semble en effet nécessaire afin de mieux comprendre la nouvelle architecture des institutions locales et de l’administration territoriale.

La législation sur les autorités locales, de la Révolution aux lendemains de la guerre civile (1962-1994)

L’institutionnalisation des affaires locales

Les préludes (1963-1964)

2Très tôt dans la République arabe yéménite (RAY), proclamée le 27 septembre 1962, les affaires locales sont prises en considération2. Le 13 avril 1963, le président Sallâl donne lecture d’une Constitution provisoire qui, à défaut d’administration territoriale, attribue un rôle aux autorités locales traditionnelles, avec la création d’une Chambre de vingt-cinq cheikhs représentant différentes tribus.

3Afin de saisir au mieux l’esprit de la construction de l’administration territoriale de la RAY, il faut se rappeler que les autorités locales de type tribal furent partagées entre le soutien au jeune Etat républicain ou au régime monarchique3. En institutionnalisant le 2 janvier 1963, moins d’un an après la proclamation de la République, un Conseil suprême des affaires tribales, à côté du ministère des Affaires municipales et rurales, il semble que le nouveau régime ait voulu s’attacher le soutien des tribus (ou tout du moins éviter la confrontation) en les intégrant aux institutions républicaines. Le 20 septembre 1964, certains chefs de tribus chaféites adressèrent au président Sallâl un mémorandum réclamant une décentralisation du gouvernement et une répartition paritaire des postes de l’Etat entre zaydites et chaféites. La même année fut institué un ministère de l’Administration locale (1964, décret n°8).

La première administration locale républicaine (1965)

4Tandis que les deux camps continuaient de s’opposer, les républicains se divisèrent sur la question de la réconciliation nationale. A/hmad Nu‘man, alors Premier ministre, « organisa, en mai 1965, un congrès national de paix à Khamir, en pays Hâshid, où s’assemblèrent plus de 4 000 chefs tribaux qui furent unanimes à réclamer le départ des Egyptiens et l’ouverture de négociations avec les royalistes4 ». C’est dans ce contexte de construction nationale que furent promulguées deux lois instituant trois échelons d’autorités locales républicaines (par ordre d’importance décroissante, liwâ’, qa/dâ’ et nâ/hiya).

5Avec cette première législation, l’Etat semble avoir opté pour une administration territoriale de type déconcentré. Les unités administratives locales ont de multiples compétences (éducation, santé, affaires économiques, etc.) sous le contrôle de l’unité administrative locale supérieure (liwâ’), elle-même responsable vis-à-vis du pouvoir central. Les liwâ’ sont habilitées à percevoir une partie de l’impôt sur le revenu ainsi que 20 % de l’impôt foncier prélevés par l’Etat5. Lorsque l’Etat vend des biens immobiliers nationaux, il est prévu que 20 % du prix de vente leur soit octroyé. Enfin, la liwâ’ a le pouvoir d’instituer des taxes locales, qui ne peuvent être effectives qu’après acceptation du gouvernement. Une fois ces taxes approuvées, le Conseil ne peut plus ni les modifier ni les supprimer de son propre chef. Il lui faut alors l’accord du gouvernement (art. 46).

6La mise en place d’institutions locales par le régime républicain ne se fit pas sans résistance. A titre d’exemple, ‘Abd Allâh al-Iryânî, ministre de l’Administration locale, fut assassiné le 13 avril 1966. En octobre de la même année, le ministre des Affaires tribales (Mu/hammed al-Ru’aynî) fut révoqué puis condamné à mort. Au début du mois d’août 1966, des combats acharnés eurent lieu à al-Bay/dâ’, à la suite d’un désaccord entre le gouverneur de cette localité et les membres de la tribu des Rasâlî au sujet des impôts et du commandement de la garnison. La campagne d’épuration de l’administration républicaine lancée par Sallâl s’inscrit certainement dans ce contexte.

Mouvement coopératif et autorités locales (1975-1985)

7Jusqu’en 1975, la législation touchant aux structures des unités administratives locales resta inchangée. Entre cette date et 1985 au contraire, pas moins de sept législations sur les autorités locales furent promulguées. Cette effervescence législative débuta avec le président de la République Ibrâhîm al-/Hamdî (1974-1977) qui institutionnalisa le mouvement coopératif, né d’initiatives populaires locales, « comme alternative à l’organisation tribale6 ». En 1973, des membres de coopératives agricoles, qui avaient organisé leur premier congrès dans le but de se fédérer, avaient déjà invité al-/Hamdî en tant que président d’honneur. Il semblerait que l’Etat, conscient de la popularité de ce mouvement et de son efficacité en terme de développement, ait souhaité l’instrumentaliser en édictant la loi de 19757.

8Cette loi vint remodeler le système des coopératives à partir de l’organisation administrative territoriale tripartite instituée dix ans plus tôt. La création d’une coopérative fut désormais soumise à l’agrément du ministère des Affaires sociales, du Travail et de la Jeunesse, et au versement de frais d’enregistrement. Si la procédure était respectée, l’association obtenait la personnalité morale (loi n°35, art. 4). Par ce biais, l’Etat contraignit le mouvement associatif à passer sous son contrôle et à devenir partie intégrante de son administration pléthorique.

9Ayant institutionnalisé le mouvement coopératif, les autorités centrales voulurent les intégrer au régime des unités administratives locales de 1965, afin de coordonner leurs actions. Ainsi la loi de 1976 attribua-t-elle au conseil local de la plus haute autorité infra-étatique (liwâ’) la compétence de centraliser les actions des coopératives et des instances déconcentrées de l’Etat. De plus, cette loi abandonna le terme de liwâ’ au profit de celui de mu/hâfa/za et limita le découpage administratif yéménite à deux niveaux : mu/hâfa/za et nâ/hiya. Elle supprima le ministère de l’Administration locale et le remplaça par un bureau chargé des affaires des mu/hâfa/za et des nâ/hiya, placé sous la tutelle du Premier ministre.

10Cette volonté de centralisation fut, toutefois, contrebalancée par l’émergence d’un nouveau type d’autorités locales en milieu urbain, les Conseils municipaux. Mis en place par la loi de 1978, ces conseils virent leur action réorganisée quatre ans plus tard, par la loi de 1982, qui prévoyait leur établissement dans la capitale de chaque mu/hâfa/za et donnait compétence au président de la République d’en établir dans les chefs-lieux des nâ/hiya (loi n°51, art. 1). L’élection d’une partie des membres de ces Conseils au suffrage universel direct constituait une nouveauté. Jusqu’alors, les conseillers de l’administration locale étaient tous nommés. Aux Conseils municipaux furent attribuées des compétences dans les secteurs de la planification et de la salubrité urbaines, pour lesquels ils bénéficient de la collaboration des services déconcentrés des ministères concernés, tout en conservant la direction des opérations (loi n°51, art. 2). Le président de la République, sur proposition du Conseil des ministres, pouvait dissoudre le conseil municipal en cas de manquements graves à ses obligations. Cette législation, qui instaurait de nouvelles autorités locales, semble traduire la prise de conscience d’une distinction entre le mouvement coopératif et l’administration locale républicaine, tout en tenant compte du poids accru des populations urbaines dans le développement économique et social du Yémen du Nord.

11En 1980, la loi de 1976 fut à son tour abrogée. Le nouveau texte rétablit un découpage tripartite de l’administration locale yéménite, avec ses anciennes dénominations et son ministère. Il redonna également la tutelle des autorités locales au pouvoir central et revint à la séparation des coopératives et de l’administration territoriale.

12C’est dans ce contexte que fut institutionnalisée l’Union générale des coopératives (1981). Rappelons que l’idée de fédérer le mouvement coopératif était apparue lors du premier congrès (1973), tenu à l’initiative de vingt-neuf coopératives. Cette Union, dotée de la personnalité morale (loi n°41, art. 2), avait pour mission de fédérer toutes les coopératives. Elle leur distribuait les subventions de l’Etat et contrôlait annuellement leur bilan financier et leur budget prévisionnel. Il est intéressant de souligner que l’activité de l’Union, comme d’ailleurs celle de chaque coopérative, ne pouvait se dérouler que dans le cadre du respect de la politique générale de développement définie par l’Etat.

Les choix législatifs de 1985

13Cinq ans après avoir distingué officiellement l’administration territoriale de la structure coopérative, le législateur sembla revenir, en 1985, à sa volonté centralisatrice. Il supprima les organes déconcentrés préexistants, y compris les organes des Comités locaux coopératifs (loi n°12, art. 71), et les remplaça par trois nouveaux conseils locaux : le Conseil local de développement coopératif (CLDC), le Conseil exécutif des unités administratives et le Conseil de coordination, auxquels il faut ajouter l’Union générale des conseils locaux de développement coopératif (UGCLDC) placée sous la présidence du chef de l’Etat.

14L’innovation la plus significative introduite par les lois de 1985 fut sans conteste l’introduction du suffrage universel, direct et secret, comme mode de désignation des membres des CLDC, ce qui donnait à ces conseils toute la légitimité populaire qui faisait défaut à leurs prédécesseurs. Le nombre des conseillers locaux variait d’un district à l’autre selon l’importance de la population, avec un minimum de 21 conseillers (loi n°12, art. 5). Ce CLDC, institué dans chaque mu/hâfa/za, qa/dâ’ et nâ/hiya, ainsi que dans la capitale, disposait de la personnalité morale ainsi que de larges compétences en matière de gestion des affaires locales. Dans sa circonscription, il avait en charge la supervision des administrations déconcentrées ainsi que la promotion du développement économique et social à l’échelle locale, notamment à travers les coopératives (loi n°12, art. 3).

15Néanmoins, ce conseil élu était encadré par deux autres conseils dont les membres étaient nommés : d’une part le Conseil exécutif, qui avait pour tâche principale de planifier les actions du CLDC, en accord avec le plan national de développement élaboré par le gouvernement ; d’autre part le Conseil de coordination, qui devait harmoniser les activités des CLDC avec les décisions des institutions républicaines, locales et nationales8. Les conseils exécutifs étaient présidés au niveau de la mu/hâfa/za par le mu/hâfi/z (gouverneur) et au niveau du qa/dâ’ et de la nâ/hiya, par un ‘âmil.

16Les CLDC devaient se réunir en congrès tous les trois ans. Cette Union générale (UGDCLDC) ressemblait étrangement à l’ancienne Union générale des coopératives, instaurée en 1981. Elle maintint en effet des structures et des modalités de fonctionnement semblables à celles de l’ancienne Union. Organe fédérateur des conseils locaux, l’Union générale les supervisait au plus haut niveau en s’assurant que ces conseils participaient bien au programme de développement de l’Etat. La présidence de cette nouvelle Union restait aux mains du chef de l’Etat.

17Le budget des CLDC dépendait directement de l’Etat central pour une très large part. Il se composait de subventions octroyées, comprenant les allocations d’organismes étrangers, qui ne pouvaient être recouvrées qu’après l’accord du pouvoir central. D’autre part, les CLDC bénéficiaient des ressources perçues par le gouvernement sur le territoire de l’unité administrative. Ces deux premiers types de ressources étaient versés à l’UGCLDC qui procédait alors à la répartition. En outre, ces conseils disposaient de ressources propres comprenant les impôts locaux fixés par le conseil ainsi que les prêts octroyés par la banque coopérative et agricole.

La législation sur les pouvoirs locaux après l’unification

18Les conseils locaux issus de la loi de 1985 fonctionnèrent jusqu’en 1990, année de l’unification du Yémen, qui vit l'établissement d’une nouvelle structure constitutionnelle et administrative.

19En 1991, peu après l’adoption de la Constitution de la République du Yémen (RY), une loi instituait un ministère des Collectivités territoriales et prévoyait la tenue d’élections locales (loi n°52, 1991). Un an après la fin de la période transitoire9, l’accord d’Amman, signé le 20 février 1994, proposa une décentralisation renforcée. Moins de trois mois après sa signature éclata la guerre inter-yéménite (5 mai - 7 juillet 1994). La Constitution qui lui fit suite ne prit pas en compte les structures territoriales proposées à Amman et revint à une organisation plus centralisée des pouvoirs locaux.

Le régime fédéral proposé par l’accord d’Amman (20 février 1994)10

20C'est dans un contexte de très fortes tensions entre le Parti socialiste (ex-parti unique du Yémen du Sud) et le CPG (ex-parti unique du Yémen du Nord), soutenu par le Parti islamiste al-I/slâ/h, que l’accord signé à Amman par tous les responsables yéménites en présence du roi /Husayn de Jordanie et du secrétaire général de la Ligue arabe consacra, dans une seconde partie intitulée « Les bases de l’Etat moderne », un titre entier à la notion de pouvoir local.

21Le texte repose sur le principe de la décentralisation administrative et financière, définie comme « l’un des fondements du fonctionnement du pouvoir »11. La République yéménite unifiée est découpée en régions (makhâlif), administrées par des élus. Les conseils locaux disposent de prérogatives administratives et financières étendues. L’accord dote les conseils de véritables ressources fiscales, en leur accordant le bénéfice de l’impôt sur le revenu. De plus, comme pour parer à la suprématie d’une des deux anciennes républiques du Yémen, cet accord crée, à côté du Parlement (Majlis al-nuwwâb), une Assemblée consultative (Majlis al-shûrâ), dans laquelle chaque circonscription du pays est représentée12. Enfin, le vice-président voit son statut rehaussé et devient le « gardien de l’application de la décentralisation »13. Il peut notamment « demander au Premier ministre de présenter au Conseil présidentiel des rapports sur les questions relatives au gouvernement local »14. Selon les mots du vice-président al-Bî/d, « le contenu du document est fédéral sans que l’expression soit prononcée15. »

22Cet accord, favorable à une décentralisation accentuée du Yémen, proche de la fédération, fut cependant rendu définitivement caduc par le déclenchement de la guerre civile quelques mois plus tard.

La charpente constitutionnelle des autorités locales (Constitution de 1994)

23La nouvelle Constitution adoptée à l’automne 1994 constitua une « refonte totale » de la constitution de 199116. Le premier des quatre articles consacré aux « organes de l’autorité locale » (art. 143) prend la précaution de largement déléguer à la loi le soin de les définir concrètement : « Le territoire de la République du Yémen est divisé en unités administratives. La loi doit préciser leur nombre, leurs frontières et les critères objectifs pour le découpage administratif. De plus, la loi doit montrer la voie pour la nomination, l’élection et la sélection des présidents [de ces unités] et doit spécifier leurs fonctions et obligations sur leur territoire. » L’ensemble de la section (art. 143-146) ne fixe pas clairement le mode d’administration territoriale de la RY et semble laisser le choix entre décentralisation ou déconcentration.

24En faveur de la décentralisation, l’article 144 affirme, d’une part, la personnalité morale des « régions administratives » et, d’autre part, « l’adoption du principe de décentralisation administrative et financière comme fondement du système d’administration locale ». L’article 4, rangé parmi les fondements politiques de l’Etat, stipule que le « peuple du Yémen est (…) la source du pouvoir qu’il exerce (…) indirectement à travers les autorités législative, exécutive et judiciaire aussi bien qu’à travers les conseils locaux élus. » En outre, tandis que les fonctions de parlementaire et de ministre sont cumulables (art. 76), celles de parlementaire et d’élu local ne le sont pas (art. 79).

25En revanche, le fait que les organes de l’autorité locale soient classés parmi les autorités exécutives de l’Etat va dans le sens de la déconcentration17. L’article 145 rappelle que « les unités administratives » locales sont soumises aux instances étatiques nationales : les assemblées locales restent tenues de mettre en œuvre les décisions des autorités exécutives de l’Etat. De plus, le gouverneur (mu/hâfi/z) est clairement désigné comme l’agent de ces dernières, « responsable » devant le président de la République et le Conseil des ministres. Par ailleurs, l’article 146 affirme que « l’Etat doit encourager et parrainer les administrations coopératives locales en tant qu’elles sont une des plus importantes voies menant au développement local ». Ainsi, dans la Constitution de 1994, l’Etat se voit octroyer la qualité de principal promoteur du développement local.

La loi de 2000 et sa mise en œuvre

26Adoptée à une large majorité le 27 janvier 200018, la nouvelle loi fut promulguée par décret présidentiel le 10 février 2000. Rappelant l’indivisibilité de l’Etat19, elle stipule que la division administrative de la République vise à renforcer avant toute chose l’unité nationale, le développement économique, la sécurité et la paix sociale du pays (art. 6). Elle se présente donc comme la meilleure façon de conforter l’unification de la nation, un processus qui est loin d’être achevé au Yémen. Si l’article 5 précise que « les territoires de la République doivent être divisés en unités administratives » qui jouiront d’un « statut légal », il ne précise toutefois pas la nature de ce statut.

27L’adoption de cette loi fut l’occasion d’intenses débats publics, révélateurs du vif intérêt des forces politiques pour la définition du rôle et du fonctionnement des autorités locales. La discussion a porté principalement sur trois domaines que nous détaillerons dans ce qui suit : le mode de désignation des autorités - notamment celui des gouverneurs -, le rôle des nouvelles assemblées et leur organisation financière. Outre la législation promulguée en février 2000, nous devons tenir compte des décrets d’application de l’année 2000, qui ont précisé certains points, et des amendements constitutionnels adoptés par référendum le 20 février 2001. Enfin, le premier congrès annuel, qui a réuni les principaux responsables des autorités centrales et locales en mai 2002 à Sanaa, nous permettra de dresser un premier bilan de la mise en œuvre de la nouvelle législation.

Composition et désignation des autorités locales

28Par « autorité locale », il faut entendre ici les conseils locaux, leur directeur et leurs organes exécutifs (art. 3)20, aux niveaux de la mudîriyya, circonscription de base (art. 16, al. 3)21, et de la mu/hâfa/za. Le conseil local de la mudîriyya se compose de 18 à 30 membres élus au suffrage universel direct22. Quant au conseil local de la mu/hâfa/za, il est constitué de 15 élus au minimum (art. 16, al. 1). Chaque membre doit représenter la population de la mu/hâfa/za en son entier et non pas la mudîriyya dans laquelle il a été élu (art. 17). Il est expressément interdit de cumuler les fonctions de conseiller local et de parlementaire (art.12). Il est de même précisé que « les élections des conseils locaux doivent se tenir conjointement aux élections législatives » (art. 154) ; le mandat des conseillers locaux était ainsi de 4 ans. Toutefois le référendum du 20 février 2001, qui s’est tenu en même temps que les premières élections locales, approuva l’amendement constitutionnel de l’article 64 qui portait la durée du mandat des députés à 6 ans. Cela impliquait de fait l’allongement du mandat des conseillers locaux. Nous verrons qu’une résolution présidentielle (n°25, août 2002) en a décidé autrement.

29La plus haute autorité locale, le mu/hâfi/z (gouverneur), fait l’objet d’une section entière de la loi23. L’article 38 stipule que « chaque mu/hâfa/za doit être dotée d’un mu/hâfi/z, qui est nommé par décret républicain sur proposition du ministre de l’Administration locale, après approbation du Conseil des ministres ». Le mu/hâfi/z, qui exerce un mandat de 4 ans renouvelable une fois (art. 38), est le président du conseil local de la mu/hâfa/za ainsi que le représentant de l’autorité exécutive locale (art. 39). Il est responsable devant le président de la République et le Conseil des ministres, autorités exécutives supérieures (art. 40).

30Pour ‘Abd al-Ra/hmân al-Jifrî, un des meneurs de l’opposition, cette loi « dont l’esprit a été détruit, ruine tant la lettre que l’esprit, d'articles … de la Constitution »24. Il invoque, principalement, la violation présumée de l’article 143 de la Constitution, qui, selon lui, préconiserait expressément le mode électoral pour la désignation des gouverneurs. Toutefois, nous avons noté que cet article évoquait également la nomination des gouverneurs. Deux arguments ont été avancés par le gouvernement pour défendre cette mesure. D’une part, les gouverneurs seront responsables devant les conseils locaux qui pourront leur retirer leur confiance25. D’autre part, il est rappelé qu’un Congrès annuel réunissant les acteurs principaux des autorités locales, prévu par l’article 161, pourra décider ultérieurement du mode de désignation des gouverneurs26.

31Notons enfin que le gouvernement reste maître des découpages et redécoupages administratifs et électoraux27. Le Comité suprême des élections28 est chargé de diviser les mudîriyya en circonscriptions électorales (art. 60) et de mettre à jour tous les deux ans les registres des électeurs29. Toutefois, les divisions administratives, au niveau de la mudîriyya, peuvent être recomposées par décret républicain après approbation du Conseil des ministres sur proposition du ministre de l’Administration locale (art. 7)30. Bien que les frontières des mu/hâfa/za soient, semble-t-il, établies31, la question du découpage territorial des mudîriyya n’est pas réglée. Originellement, la jeune République unifiée disposait de 286 mudîriyya32. En 1998, ce nombre s’élève à 326, en raison du remaniement des mu/hâfa/za. Depuis 2001, le gouvernement envisage de remodeler le découpage territorial des mudîriyya et de les réduire à 301, pour les faire correspondre aux 301 circonscriptions électorales33.

Attributions, répartition des pouvoirs de décision et autorités de tutelle

32La législation actuelle, comme la majorité des législations précédentes, a pour principal objectif le développement économique et social du pays. C’est pourquoi, la hiérarchie administrative, de la mu/hâfa/za à la mudîriyya, comprend les secteurs associatif et coopératif. Lors des débats sur la loi, des critiques portèrent sur l’absence d’indépendance des projets de développement locaux, en raison du maintien de la tutelle des autorités centrales.

33Le conseil local de la mudîriyya se voit confier la tâche de subvenir aux besoins de sa communauté locale34 et de surveiller les activités des coopératives ainsi que des associations locales, afin de mettre leurs politiques en accord avec les plans de développement de la mu/hâfa/za. Il est sous la tutelle du conseil local de la mu/hâfa/za, à qui il doit présenter le bilan financier de sa circonscription ainsi que son budget prévisionnel (art. 61, al. 1).

34Le conseil local de la mu/hâfa/za est en charge de l’évaluation, de l’acceptation et de l’exécution de l’ensemble des projets sur son territoire. A cette fin sont énoncées dans la loi vingt-cinq « obligations et responsabilités » (art. 19, al. 1 à 25), allant de l’étude et de l’approbation des projets de développement à la tenue de la comptabilité de la mu/hâfa/za. Ce conseil local doit également diriger et contrôler le travail des conseils locaux des mudîriyya ainsi que des organes exécutifs de la mu/hâfa/za. Il peut annuler ou amender les décisions prises par les conseils locaux des mudîriyya de son ressort territorial lorsqu’elles sont en violation avec la loi (art. 147, al. 2). Par ailleurs, le conseil local de la mu/hâfa/za devra encourager l’établissement d’associations coopératives, dans tous les domaines socio-professionnels (art. 19, al. 19).

35Si le conseil local de la mu/hâfa/za peut présenter des recommandations aux autorités centrales sur le perfectionnement des autorités locales (art. 19, al. 18), le livre VII est consacré à la supervision des activités des autorités locales. Selon l'article 144, « les organes exécutifs des unités administratives sont soumis au contrôle des autorités centrales ». C’est plus particulièrement le ministère de l’Administration locale qui se voit confier la tâche de contrôler le travail des organes exécutifs des unités administratives. Non seulement, il notifie aux gouverneurs les orientations politiques de l’Etat, mais il est aussi chargé de conseiller et de veiller à l’amélioration des services dispensés au niveau local, à la gestion et à la formation du personnel qualifié au niveau de la mu/hâfa/za (art. 145). Le ministre de l’Administration locale ainsi que les ministères concernés35 peuvent désapprouver de façon motivée les résolutions de tous les conseils locaux (art. 147, al. 3). Dans l’hypothèse où le conseil local persisterait dans ses décisions, le ministre de l’Administration locale doit présenter la question en Conseil des ministres, qui est revêtu de la qualité d’instance suprême en la matière (art. 147, al. 4). Car, au niveau le plus haut, « les décrets du président de la République et du Conseil des ministres sont contraignants pour tous les conseils locaux dans les unités administratives » (art. 147, al. 1). Bien que les nouvelles unités administratives locales soient pourvues de larges prérogatives, le contrôle du pouvoir central semble donc omniprésent.

36L’ensemble de ces points a été rappelé et précisé par le décret d’application de la loi, promulgué en août 2000 (n° 269). Il est souligné que les organes exécutifs des différentes circonscriptions sont les intermédiaires administratifs et techniques des conseils locaux, qui sont chargés de leur contrôle (art. 6). Le ministère de l’Administration locale reste quant à lui en charge de la coordination entre les différentes autorités centrales et locales (art. 326).

Dispositions financières

37Selon le ministre de l’Administration locale, /Sadîq Amîn Abû Ra’s, « la loi sur les pouvoirs locaux réalise l’indépendance financière et administrative des mu/hâfa/zâ et des mudîriyya, entraînant ainsi un bond qualitatif dans le processus de construction nationale36 ». Néanmoins, les dispositions financières de la nouvelle législation, contenues dans les livres V et VI37, semblent aller dans le même sens que l’ensemble du texte. Alors que l’autonomie des instances locales est proclamée, le souci de centraliser la gestion des affaires locales se manifeste tout aussi clairement, s’appuyant sur la nécessité de coordonner les actions en faveur du développement.

38Dès ses premiers articles, cette nouvelle loi sur l’autorité locale annonce une décentralisation administrative et financière (art. 4). Les unités administratives doivent préparer et disposer de budgets « indépendants » (art. 129, al. 1). Dotées d’un compte bancaire, souscrit auprès de la Banque centrale du Yémen38, elles peuvent mettre en œuvre toute opération financière sans avoir à en référer aux autorités centrales (art. 137). Toutefois, le budget de la mudîriyya doit être approuvé par son conseil local puis par celui de la mu/hâfa/za (art. 138). Au niveau de la mu/hâfa/za, un Comité de planification et de budget39 est chargé de centraliser les projets et les budgets de l’ensemble des circonscriptions administratives de la mu/hâfa/za40. Les plans et les budgets de la mu/hâfa/za, approuvés par leurs conseils locaux, doivent quant à eux être présentés par le gouverneur au ministère de l’Administration locale. Discutés par le Comité budgétaire suprême, ils sont ensuite intégrés au budget général de l’Etat, présenté et approuvé en Conseil des ministres (art. 142). La plupart des subventions allouées par l’Etat doivent être approuvées par décret du Conseil des ministres41 ; leur usage est réglementé de façon minutieuse (art. 124 à 128). Les mu/hâfa/za doivent également transmettre leur comptabilité au ministère des Finances et à l’Organisation centrale des comptes et de l’audit (note : institution plus connue sous le nom de COCA – Central Organisation for Control and Audit) (art. 139). Il est à noter qu’une partie du budget local doit être consacrée à la promotion des coopératives (art. 134)42.

39Plusieurs décrets sont venus préciser ces dispositions financières. Un décret de mars 2001 (n°24) indique que les unités administratives doivent avoir deux comptes bancaires. Les dépenses allouées aux projets de développement sont déduites du premier compte, contenant les revenus de l’autorité locale. En fin d’année, les crédits programmés mais non consommés sont reconduits. Le second compte est consacré aux dépenses courantes des organes exécutifs et des conseils locaux ; les crédits non dépensés en fin d’année seront perdus. Par ailleurs, une résolution du Premier ministre (octobre 2001, n° 283) a rappelé que les ressources financières des unités administratives doivent servir à réaliser des projets de développement, économiques et sociaux, tandis que le gouvernement central doit financer les dépenses courantes et opérationnelles des unités administratives et des conseils locaux.

La première conférence annuelle sur l’autorité locale (Sanaa, 13-16 mai 2002)

40Parmi les dispositions finales de la loi de 2000, l’article 161 prévoyait que le Premier ministre devait appeler à un congrès annuel réunissant les principaux acteurs de la nouvelle administration territoriale (ministres, directeurs des organes centraux concernés, directeurs des unités administratives et secrétaires généraux des conseils locaux). Cette assemblée devait avoir trois finalités : discuter et évaluer le système de l’autorité locale afin de le perfectionner et, en conséquence, proposer des lois ou des amendements nécessaires ; estimer l’importance du développement socio-économique comme résultat de l’expérience pratique de l’autorité locale ; proposer la transition vers l’élection, par les conseillers locaux élus, du directeur du conseil local.

41Le premier rassemblement s’est tenu entre le 13 et le 16 mai 2002 à Sanaa, autour du thème : « Dialogue centralisé pour la mise en valeur du système de l’autorité locale43 ». Au cours de la séance d’ouverture, les plus hauts représentants de l’Etat ont énoncé ce qui est à leurs yeux l’objectif central de la loi adoptée en 2000 : contribuer au développement économique de la nation yéménite. Selon le président /Sâli/h, l’Etat a confié aux conseils locaux la mission de collecter des ressources afin de réaliser des projets de développement, prioritairement socio-éducatifs44.

42Les résolutions adoptées par ce premier congrès sont surtout révélatrices des difficultés d’application de la loi de 2000 puisqu’elles rappellent des obligations déjà inscrites dans la loi. Difficultés matérielles tout d’abord, puisque le congrès réclame le maintien des fonds centraux alloués en matière de projets locaux de développement45, le paiement des allocations financières prévues par le budget de l’Etat46, la construction et la maintenance des conseils locaux47 ainsi que la nécessité d’intensifier le travail et les contrôles afin de rendre efficient le principe de responsabilité (rés. 14). Tout cela indique que les moyens financiers sont largement insuffisants, eu égard aux tâches assignées aux autorités locales et que l’Etat n’a pas honoré en la matière toutes ses obligations48. Par ailleurs, le manque de bâtiments publics dans lesquels les comités puissent siéger et les autorités locales tenir leurs sessions régulières a été aussi maintes fois signalé. Concernant les ressources humaines, le ministère de l’Administration locale a été invité à poursuivre son programme en matière de formation de cadres locaux, dont la première étape a été lancée en 200149.

43La coordination entre les conseils et les autorités exécutives locales représente un autre point sensible (rés. 16). Il est rappelé que les autorités exécutives doivent se conformer aux législations sur la fonction publique (rés. 11), en particulier pour les postes de direction (rés. 12). Notons aussi que le rôle central du ministère de l’Administration locale a été confirmé par une décision du Conseil des ministres, qui le nomme coordinateur attitré des résolutions adoptées lors du congrès50.

44La dernière résolution (rés. 21) n’était pas des moindres puisqu’elle proposait d’allonger de 3 ans le mandat des conseillers locaux en charge, déjà porté à six ans après l’adoption des amendements constitutionnels en février 2001. Les conseillers auraient ainsi bénéficié, à titre exceptionnel, d’un mandat de 9 ans afin d’éviter l’échéance de 2003 et de mettre leur apprentissage au profit du perfectionnement du système d’administration locale, comme l’avaient souhaité les représentants du pouvoir central51.

45Cette décision n'a pas été approuvée, puisqu’une résolution présidentielle (n°25, août 2002), ayant force de loi, amendant quelques articles de la loi de 200052, a ramené le mandat local à une durée totale de trois ans (art. 13, rés. 25). Les conseiller locaux, issus des prochaines élections de 2003, ne disposeront donc plus que d’un mandat de 3 ans : un an de moins que prévu en 2000 et la moitié du mandat adopté après les amendements constitutionnels de février 2001. Cette résolution a également supprimé l’obligation d’organiser en même temps les élections législatives et locales. Elles pourront désormais se tenir conjointement à des élections nationales ou à un référendum, si les dates de ces consultations sont suffisamment proches (art. 13 & 154, rés. 25).

Conclusion

46Ainsi, une approche formelle de l’autorité locale du Yémen nous laisse dans le doute sur son « esprit », entre déconcentration et décentralisation. L’administration territoriale du Yémen se présente avant tout comme un « ensemble complexe (...) au sein duquel coexistent une administration centralisée qui relève de l’unique personne morale de l’Etat (...) et des collectivités locales (...) qui sont dotées d’organismes investis d’un pouvoir de décision plus ou moins autonome53. »

47L’histoire des institutions contemporaines du Yémen ne présente pas l’image d’une marche linéaire vers un processus de décentralisation. Les modifications concernant le statut des conseils et leur désignation, leurs attributions et leurs relations avec les pouvoirs exécutifs centraux ou locaux ont été nombreuses. Ces changements rapides de législation montrent que la construction d’une administration locale, dans un pays largement marqué par le tribalisme, est lourde d’enjeux politiques. L’Etat central doit en effet s’accommoder de la présence d’acteurs divers et puissants sur les « territoires de la République », dont les tribus ne sont pas les moindres

48La construction des autorités locales signifie-t-elle une participation accrue de la part des citoyens ? C’est peut-être là que réside tout le paradoxe de la loi de 2000, loi de « décentralisation » mise au service de l’« unité nationale », du « développement économique » et de la « paix sociale ». Pourtant, comme l’affirma Alexis de Tocqueville : « C’est dans la commune que réside la force des peuples libres. Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple. Sans institutions communales, une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n’a pas l’esprit de la liberté54. »

Chronologie récapitulative

491964 : Loi n°8, création du ministère de l’Administration locale.

501965 : Lois n°7 et 20, création de la première administration locale républicaine (3 échelons : liwâ’, qa/dâ’ et nâ/hiya)

511975 : Loi n°35, création des Comités locaux coopératifs.

521976 : Loi n°64, abrogation de la loi n°8 de 1964 et coordination des actions déconcentrées des coopératives et de l’administration locale (2 échelons : mu/hâfa/zâ et nâ/hiya).

531978 : Loi n°18, création des conseils municipaux.

541980 : Loi n°35, abrogation de la loi n°64 de 1976. Rétablissement du découpage tripartite avec ses anciennes dénominations (les liwâ’, qa/dâ’ et nâ/hiya) et leur ministère.

551981 : Loi n°41, création de l’Union générale des coopératives.

561982 : Loi n°51, réforme des Conseils municipaux.

571985 : Lois n°12 et 27, création des Conseils locaux de développement coopératif (n°12), des Conseils exécutifs des unités administratives, des Conseils de coordination des unités administratives (3 échelons : mu/hâfa/za, qa/dâ’ et nâ/hiya) et de l’Union générale des conseils locaux de développement coopératif.

581991 : Constitution du Yémen unifié

59Loi n° 52, création de Conseils locaux et du ministère des Collectivités locales.

601994 : Constitution amendée

612000 : Loi n°4, création d’une autorité locale bicéphale (2 échelons : mu/hâfa/za et mudîriyya).

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Bibliographie

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UNDP, mai 2001, The Path toward Local Administration for the Republic of Yemen

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Notes

1 Faute de documentation suffisante, nous nous limiterons à l’examen de la construction de l’administration territoriale du Yémen du Nord (RAY). En la matière, nous sommes particulièrement redevable à ‘Alî al-Man/sûr qui a présenté, en 1997, un DEA de Droit à Aix-en-Provence, sous la direction de M. Favoreu (Les collectivités locales du Yémen du Nord : les lois n°12 & 27 de 1985) et qui prépare actuellement sa thèse sous la direction de Jean-Marie Pontiers (Aix-Marseille III), intitulée Le système des collectivités locales au Yémen.
2 Les dates et les événements cités dans cette première partie sont extraits de P. Labaune, Chronologie de la RAY, 1962-1977.
3 « Si les tribus shâfi’ites des basses terres ne lui avait jamais ménagé leur soutien (au mouvement républicain), celles, zaydites, du haut pays et tout spécialement les Hâshid et les Bâkil, avaient balancé et arbitré de fait le conflit. Ne se sentant pas vraiment impliquées dans la problématique de la guerre civile, les tribus s’étaient partagées entre les deux partis (républicains et royalistes) plus en fonction de l’argent et des armes que chacun de ceux-ci leur distribuait ou du rôle qu’il était prêt à reconnaître à leurs shaykh, que pour céder à des préférences idéologiques marquées. D’ailleurs, nombreuses étaient celles qui avaient changé de camp plusieurs fois. », A. Rouaud, 1984, p. 153.
4 Ibid., p. 151.
5 Les citoyens doivent verser à l’Etat 10 % de leurs revenus. La peut percevoir jusqu’à 10% du montant de ces impôts prélevés sur leur territoire.
6 R. Detalle, 1997, p. 278 : « Comme alternative à l’organisation tribale d’une partie importante de la population nord-yéménite, al-Hamdi relance le mouvement coopératif qui avait été éliminé avec la gauche républicaine à la fin de la guerre civile (…), le mouvement coopératif (…) ne menaça jamais sérieusement l’autorité des cheikhs ».
7 En guise d’exemple, entre 1973 et 1976, l’Etat, dans le cadre de son programme de développement, ajouta au réseau routier un total de 880 kilomètres, alors que, pendant la même période, les coopératives en réalisèrent plus de 5000. Cf. ‘Abd Allâh al-Mujâhid, 1982, p. 52-53.
8 Le principe d’existence d’un conseil de coordination a été posé, en 1985, par la loi n° 12 mais ce n’est que la loi n° 27 qui l’a mis en œuvre et délimité le champ de sa compétence. Comme son nom l’indique, ce conseil a pour mission de coordonner les activités entre les CLDC et les conseils exécutifs ainsi qu’entre ces deux autorités locales et le gouvernement central.
9 Entre la proclamation de la RY (22 mai 1990) et les élections législatives (27 avril 1993).
10 Cf. R. Detalle, 1994 et B. Rougier, 1999.
11 B. Rougier, 1999, p. 134-135.
12 R. Detalle, 1994, p. 117.
13 Le vice-président représente, constitutionnellement, en tant qu’ancien Président de la RPDY (Al-Bî/d), le contre-pouvoir du Président de la RY, lui-même représenté par l’ancien président de la RAY (/Sâli/h).
14 B. Rougier, 1999, p. 136.
15 Entretien accordé par le vice-président al-Bî/d à un journal émirati et repris dans le journal sudiste Al-Mustaqbal du 20 février 1994. Voir B. Rougier, 1999, p. 125, note 46.
16 M. Al-Saqaaf, 1993.
17 Voir la troisième partie de la Constitution (« Organisation des autorités étatiques »), chapitre II (« L’autorité exécutive »), troisième et dernière section.
18 169 voix contre 22 (19 abstentions et 91 absents).
19 Art. 10 : « Chaque unité administrative et chaque conseil local est considéré comme faisant partie intégrante et indivisible de l’autorité étatique. »
20 A l’exclusion des organes de l’autorité judiciaire, des unités des forces armées, des succursales de COCA et tout autre organisme public du niveau national (art. 3, al. 1 à 4).
21 Art 16, al. 3.
22 Art. 59, al. 1-4 : en deçà de 35 000 personnes, le conseil local de la mudîriyya doit être composé de 18 membres (al.1), entre 35 000 et 70 000 personnes, il comptera 20 membres sans compter le président (al. 2) ; entre 70 000 et 150 000, il se composera de 26 conseillers (al. 3) et enfin si plus de 150 000 personnes résident dans la mudîriyya, son conseil local comprendra 30 personnes.
23 Livre II, chapitre 2, 1ère section.
24 De plus, pour lui, « dès que l’article 33 fut approuvé, le Parlement fut choqué et s’abstint de débattre des autres articles (de l’article 34 à 113) qui furent enregistrés sans aucune discussion. Le reste des articles (113 à 174) furent à peine débattus. » cité par E. Watkins, 29 février 2000, Yemen News, Londres.
25 L’article 25 de la loi prévoit, cependant, que le ministre de l’Administration locale présidera la séance, au cours de laquelle il sera débattu des violations de la loi ou des excès de pouvoir d' un gouverneur, qui ne pourra pas assister à cette réunion.
26 Questionné sur le mode de désignation des gouverneurs, le ministre des Affaires légales (‘Abd Allâh A/hmad Ghânim) répondit par l’importance de la tenue annuelle de cette conférence. A terme, elle permettra de perfectionner le système de l’autorité locale en proposant l’élection du gouverneur. Al-Sharq al-awsa/t, 31 janvier 2000, cité par E. Watkins, 2 février 2000, Yemen News, Londres.
27 Voir à ce propos R. Detalle, 2000.
28 Après restructuration, ce comité dispose désormais d’une nouvelle dénomination : la Commission suprême des élections et référendums (en anglais SCER – Supreme Commission for Elections and Referenda).
29 Art. 11 de la loi électorale. Cette disposition sera utilisée par l’opposition pour demander l’annulation des élections du 20 février 2001, du fait que le Comité s’était appuyé sur le recensement de 1999 pour calculer le nombre des conseillers locaux du district (Yemen Times, 19-25 février 2001 ; Yemen’s constitutional referendum and local election, Human Rights Watch, Issue 08, Vol. XI.)
30 Au début de l’année 2002 a par exemple été présenté en Conseil des ministres un projet du ministre de l’Administration locale visant, entre autres choses, à réduire le nombre des mudîriyya de 332 à 301 (« Administrative Division Postponed until 2004 , Yemen Observer, 2 février 2002).
31 Le dernier remaniement date de 1998. Ce décret (n°23, 1998) est venu instituer deux nouvelles mu/hâfa/za (‘Amran et /Dâli‘). Ainsi, le Yémen dispose de 20 mu/hâfa/za. Ce décret effectue, également, des agencements institutionnels ad hoc avec la nomination, dans les mu/hâfa/za du Hadramawt et de /Hajja, de vice-muhâfiz. Cf. Detalle R., 2000.
32 Loi n°52, 1991.
33 UNDP, mai 2001, p. 20.
34 Art. 61 : « Le conseil local de la mudîriyya est en charge de proposer des projets de développement économique et social afin de subvenir aux besoins de la communauté locale et de développer les services fondamentaux. Le conseil devra diriger et surveiller le travail des organes exécutifs de la mudîriyya. » A cette fin, il se voit allouer 21 fonctions et responsabilités (art. 61, al. 1 à 21).
35 La loi omet de préciser lesquels.
36 Al-Mithâq, 31 janvier 2000.
37 Voir livre V, Les ressources financières des unités administratives (art. 123 - 128), composé de 4 sections : les ressources locales de la mudîriyya, les ressources communes au niveau de la mu/hâfa/za, les revenus généraux communs et les subventions centrales. Voir aussi le livre VI, Les questions financières, budgétaires et organisationnelles (art. 129-143).
38 Art. 135 : « Un compte doit être ouvert pour chaque unité administrative auprès de la Banque centrale du Yémen, de ses succursales ou de toute autre banque approuvée par la Banque centrale. »
39 Ce comité est composé du gouverneur, du secrétaire général du conseil local, des directeurs de comités spécialisés de la mu/hâfa/za ainsi que ceux des bureaux des finances, du service public, de la planification et du développement (art. 131).
40 Art. 132 : « devoirs et responsabilités suivants : analyser et faire le bilan des estimations proposées à l’endroit de l’unité administrative à l’échelle de la mu/hâfa/za afin de soutenir leur conformité aux règles centrales et aux instructions du Comité budgétaire suprême (al. 1), examiner les projets en terme d’investissement et de travail afin de s’assurer qu’ils soient conformes aux politiques étatiques et aux ressources disponibles (al. 2) ». Enfin, le troisième et dernier alinéa nous indique que ce Comité de planification budgétaire doit coordonner et incorporer les projets et budgets, à l’échelle de la mu/hâfa/za, en un seul projet et budget ; il devra ensuite le transmettre au conseil local de la mu/hâfa/za avec une note explicative des changements et des amendements effectués ainsi que de leurs raisons d’être.
41 Art. 124, al. 1 : « Les frais de services, prévus dans les 1er et 2e paragraphes de l’article 123, doivent être notifiés par décret du Conseil des ministres. » Ces paragraphes sont consacrés aux ressources locales des mudîriyya et aux ressources communes des gouvernorats.
42 L’article 134 stipule qu’un pourcentage du budget de l’unité administrative, attribué par une résolution du conseil local, doit être alloué au soutien des coopératives pour des projets à bénéfice public. Ces allocations financières ne doivent cependant pas dépasser 20% du revenu total de l’unité administrative.
43 Central Dialogue for Enhancing Local Autority System.
44 Saba News, n° 2951, 14 mai 2002.
45 Résolution n° 4 : « Assurer le maintien des fonds de maintenance des routes, de promotion des productions agricoles et halieutiques, de jeunesse et sports ».
46 Rés. 8 et 9 : paiement dû par le ministère des Finances.
47 Rés. 13 : accélération de la mise en oeuvre de la résolution du Premier ministre, n°39, 2002.
48 Le Yemen Observer du 5 janvier 2002 titrait « YR 4.800.000.000 is not enough ! », rapportant les propos du ministre de l’Administration locale sur le budget de son administration en 2002 (en 2001, il s’élevait de 20 milliards de riyals).
49 En 2001, près de 2 400 cadres locaux (membres des conseils locaux et des organes exécutifs locaux) ont été formés, cf. Workshop NDI. De plus, la création d’un comité interministériel est prévu pour évaluer les capacités des ressources humaines des autorités locales (Cf. Résolution du Conseil des ministres, 18 juin 2002, n°185).
50 Résolution n°185, 18 juin 2002.
51 Voir les discours d’ouverture du Président de la République, du Premier ministre et du ministre de l’Administration locale.
52 Amendements des articles 13, 60, 154 et 171.
53 L’administration territoriale : le système général, Document d’étude n° 2.02, La Documentation française, 1997.
54 Tocqueville, De la démocratie en Amérique, Vrin, 1990.
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Pour citer cet article

Référence électronique

Nathalie Toye, « Les autorités locales au Yémen (1963-2002) », Chroniques yéménites [En ligne], 10 | 2002, mis en ligne le 07 septembre 2007, consulté le 25 avril 2017. URL : http://cy.revues.org/125 ; DOI : 10.4000/cy.125

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